Контрольно-счетная палата Елизовского городского поселения

«Роль контрольно-счетных органов в системе управления социально-экономическим развитием муниципального образования (на примере Елизовского городского поселения)»

На первый взгляд избранная тема: «Роль контрольно-счетных органов в системе управления социально-экономическими развитиями муниципального образования» может показаться простой и не требующей особого внимания, однако на современном этапе развития Российской Федерации наблюдается перемещение центра тяжести в решении многих вопросов, касающихся условий жизнеобеспечения населения, на уровень территорий субъектов, муниципальных образований. При этом очевидно, что возможность успешного решения социально-экономических задач, а соответственно устойчивого развития муниципальных образований, зависит от рационального использования экономических ресурсов территорий. В этой связи все более актуальным становится вопрос об эффективном управлении экономическими ресурсами, важной составляющей которых являются бюджетные ресурсы.

Ключевым аспектом эффективного управления муниципальными ресурсами, представляется муниципальный и государственный финансовый контроль.

При этом муниципальный финансовый контроль, являясь одним из этапов бюджетного процесса и важнейшей функцией управления, содействует успешной реализации государственной финансовой политики, соблюдению законности, целесообразности и эффективности использования средств местного бюджета.  

В свете реализации Федеральных законов от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»2  и реформы местного самоуправления, муниципальный финансовый контроль приобретает особую актуальность и практическую значимость, так как является неотъемлемым элементом реализации системы местного самоуправления и бюджетного федерализма.

Так в соответствии со статьей 34 Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ осуществление местного самоуправления невозможно без наличия специально уполномоченных органов, которым население муниципального образования делегирует право решать вопросы местного значения на территории данного муниципального образования.

Ключевым элементом структуры органов местного самоуправления является контрольно-счетный орган муниципального образования, обладающий собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, чья роль в социально-экономическом развитии муниципального образования играет особое значение. 

Контрольно-счетный орган муниципального образования образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Используемое словосочетание «контроль органов представительной власти» следует понимать как указание на принцип и цель деятельности контрольно-счетного органа - гласный контроль для обеспечения граждан, представительного органа местного самоуправления и других структур, достоверной, объективной информацией о финансовом и социально-экономическом положении муниципального образования, сведение финансовых нарушений к минимуму, достигнув максимально рационального и эффективного управления общественными финансовыми и материальными ресурсами.

Однако контрольно-счетные органы должны не только выявлять нарушения в использовании средств местных бюджетов, но, прежде всего, помогать органам местного самоуправления оптимально концентрировать усилия и бюджетные ресурсы на действительно приоритетных направлениях своей бюджетной политики и за счет этого повышать эффективность и результативность своей деятельности при реализации вопросов местного значения, одним из которых является принятие и выполнение планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Таким образом, тема реферата актуальна и значима, а рассмотрение некоторых аспектов  деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований имеет также практическое значение.

1.    Формирование системы контрольно-счетных органов в Российской Федерации, как условие социально-экономического развития муниципального образования

В Российской Федерации до недавнего времени отсутствовала единая правовая база деятельности органов внешнего финансового контроля субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Их правовое положение регулировалось самостоятельно каждым субъектом Российской Федерации посредством принятия соответствующих региональных законов и муниципальных нормативных правовых актов.

Статьей 38 Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ была предусмотрена возможность создания в муниципальных образованиях специального постоянно действующего контрольного органа внешнего муниципального финансового контроля, однако отсутствие единого правового регулирования формирования и деятельности контрольно-счётных органов, которое порождало различные, часто противоположные, подходы к определению их места в системе государственного управления и муниципального самоуправления. В этих условиях деятельность каждого контрольно-счётного органа по осуществлению бюджетного контроля базировалась в основном на собственном понимании содержания контрольной деятельности и использовании своих, нередко различающихся, подходов и методов проведения финансового контроля.

До недавнего времени законодатель устанавливал два способа формирования контрольного органа муниципального образования: на муниципальных выборах (например, в муниципальных образованиях Республики Татарстан) и представительным органом муниципального образования (например, в муниципальных образованиях Саратовской области).

В настоящее время на уровне муниципальных образований часто складывается ситуация, что контрольно-счетные органы создаются формально с целью исполнения норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, а именно для проведения отчетной стадии бюджетного процесса. Состоят в таком случае контрольно-счетные органы из самих депутатов представительного органа, которые участвуют лишь в проведении внешней проверки отчета об исполнении бюджета.

Несмотря на то, что с 1 октября 2011 года вступил в силу Федеральный закон Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ в редакции изменений от  30 ноября 2011г. № 361-ФЗ, закрепляющих  формирование контрольно-счетного органа исключительно представительным органом муниципального образования, практика образования контрольно-счетных органов свидетельствует  об отсутствии понимания значения принципа самостоятельности  контрольно-счетных органов, начиная с момента их формирования.

Так, в соответствии с Уставом г. Саратова от 18 декабря 2005г. городской Думой создается Контрольно-счетная палата, которая состоит из 5 депутатов, включаемых в состав контрольно-счетной палаты решением городской Думы, и работников аппарата, обеспечивающих исполнение полномочий контрольно-счетной палаты. Из числа депутатов, включенных в состав контрольно-счетной палаты решением городской Думы, избираются председатель контрольно-счетной палаты и заместитель председателя контрольно-счетной палаты.

Тем самым вопрос эффективного и рационального использования бюджетных средств и объектов муниципальной собственности остается вне приделов контрольной деятельности контрольно-счетных органов, лишенных действительной самостоятельности. Соответственно их роль в социально-экономическом развитии муниципального образования минимизирована и носит эпизодический характер.

С целью недопущения подобной ситуации Федеральный закон Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ среди основных условий функционирования контрольно-счетных органов определяет их постоянную основу.  Преодолеть тенденции организации работы контрольно-счетных органов в пределах работы представительных органов местного самоуправления возможно не столько посредством организационной независимости сколько посредством  обеспечения создания и дальнейшей работы контрольно-счетных органов на постоянной основе. Таким образом, важное значение приобретает практика применения  Федерального закона Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ.

2.    Становление Контрольно-счетной палаты Елизовского городского поселения, как органа финансового контроля и элемента социально-экономического развития Елизовского городского поселения

 В 2006 году в Елизовском городском поселении по Решению Собрания депутатов Елизовского городского поселения образован контрольно-счетный орган – Контрольно-счетная комиссия Елизовского городского поселения, в последствие переименованная в Контрольно-счетную палату Елизовского городского поселения.3

В соответствии с Положением «О Контрольно-счетной палате Елизовского городского поселения», утвержденным Решением Собрания депутатов Елизовского городского поселения от 24.10.2010г. №999, Контрольно-счетная палата является постоянно действующим контрольным органом Елизовского городского поселения.

Целью образования Контрольно-счетной палаты является осуществление контроля над исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, контроля над расходованием средств целевых бюджетных фондов, внебюджетных фондов также в целях контроля за соблюдением установленного порядка владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности Елизовского городского поселения. Она обладает организационной и функциональной независимостью и является юридическим лицом.

В целом за период с 2009г. по первое полугодие 2012г. было проведено 26 контрольных мероприятия, при этом выявленный ущерб (неэффективное, незаконное использование бюджетных средств) в целом составил 8 375,85 тыс. рублей, фактический возврат средств в бюджет Елизовского городского поселения  составил 1 139,00 тыс. рублей.

К примеру, в результате проведенного в 2011 году Контрольно-счетной палатой Елизовского городского поселения контрольного мероприятия был установлен факт неисполнения Обществом с ограниченной ответственностью «Аквауретан» обязательств по договору аренды земельного участка, заключенного с Отделом имущественных отношений администрации Елизовского городского поселения, в части внесения ежемесячной арендной палаты за аренду земельного участка в период с 15.10.2010г. по 01.07.2011г.. И лишь в ходе проведения Контрольно-счетной палатой Елизовского городского поселения контрольного мероприятия арендная плата за аренду земельного участка в период с 15.10.2010г. по 01.07.2011г. была внесена ООО «Аквауретан» в бюджет Елизовского городского поселения общей суммой в размере 79 913 руб. 08 коп.

О значительной роли Контрольно-счетной палаты в сфере социально-экономического развития Елизовского городского поселения свидетельствуют соглашения о сотрудничестве и взаимодействии Контрольно-счетной палаты с рядом правоохранительных органов, а также с органами местного самоуправления и их отделами.

В частности Контрольно-счетная палата Елизовского городского поселения взаимодействует с Главным управлением Министерства внутренних дел Российской Федерации по Дальневосточному федеральному округу, Следственным отделом по городу Елизово следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации Камчатского края, Контрольно-счетной палатой Елизовского муниципального района, Управлением финансов и имущественных отношений администрации Елизовского муниципального района в рамках заключенных соглашений о сотрудничестве. 

Кроме того, Контрольно-счетная палата вошла в состав постоянно действующей межведомственной рабочей группы по противодействию коррупции в Елизовском муниципальном районе, возглавляемой заместителем Елизовской городской прокуратуры.

Контрольно-счетная палата с 2008 года входит в Союз муниципальных контрольно-счетных органов Российской Федерации, а также в Совет контрольно-счетных органов Камчатского края созданный с целью развития, укрепления и совершенствования системы государственного и муниципального внешнего финансового контроля Камчатского края, повышения его эффективности, координации контрольной деятельности контрольно-счетных органов, организаций эффективной системы финансового контроля в муниципальных образованиях и укрепления сотрудничества между ними.

         При этом, действующее законодательство в той или иной мере отвечает растущим потребностям правового регулирования деятельности контрольно-счетных органов, но не в полной мере соответствует задачам, которые ставятся перед контрольно-счетными органами и той социально-экономической роли, которая отведена контрольно-счетным органам муниципального образования в системе финансового контроля.

3.    Некоторые аспекты совершенствования деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований

В Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, принятой IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 5 декабря 2002 г., отмечается, что деятельность контрольно-счетных органов должна быть созидательной, т.е. приносящей реальный вклад в улучшение социально-экономического положения общества, и оцениваться по таким важнейшим критериям, как результативность, действенность, экономичность и эффективность.

На сегодняшний день контрольно-счётные органы муниципальных образований, бесспорно, играют главную роль в повышении эффективности использования средств местного бюджета. Таким комплексом полномочий в отношении именно бюджетов местного уровня не наделён ни один орган финансового контроля. Контрольно-счётные органы муниципальных образований осуществляют все виды контроля за ходом исполнения местного бюджета - предварительный, текущий и последующий, вследствие чего именно они обладают наиболее полной информацией о результатах распоряжения бюджетными средствами.

Однако все еще существует ряд проблем при реализации Контрольно-счетными органами муниципальных образований возложенных на них полномочий, одна из которых отсутствие единой методики проведения контрольных мероприятий.

Так в двух находящихся рядом муниципальных образованиях методики проведения контрольных мероприятий могут кардинально отличаться. При проведении однотипных проверок контрольно-счетные органы истребуют разные документы, по-разному их интерпретируют, по-разному подходят к встречным проверкам, что приводит к отсутствию единого подхода и понимания задач, стоящих перед муниципальными образованиями.

Выработка единых стандартов осуществления муниципального финансового контроля, методик проведения контрольных мероприятий обеспечит системность, согласованность, координацию и сотрудничество контрольно-счетных органов в вопросах муниципального финансового контроля.

Но наиболее ярко проблема реализации полномочий выражена в отсутствии механизма ответственности за нарушения, выявленные Контрольно-счетными органами муниципальных образований. Недостаток законодательно установленных рычагов воздействия на нарушителей бюджетного законодательства  приводит к безнаказанности данных лиц. Полномочия контрольно-счетных органов муниципальных образований, в данном вопросе, ограничиваются уведомлением представительной и исполнительной власти муниципального образования о выявленных нарушения бюджетного законодательства, а также информированием правоохранительных органов.

Следует отметить, что на сегодняшний день за не целевое использование бюджетных средств, выражающееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, предусмотрена юридическая ответственность в соответствии с административным, а при наличии состава преступления - и уголовным законодательством. Однако, факты неэффективного использования муниципальных финансов и собственности не представляют собой интереса для органов местного самоуправления и правоохранительных органов. 

Так за то, что значительные финансовые ресурсы используются неэффективно, т.е. не обеспечивают в полном объеме достижение тех результатов, которые должны были быть получены при определенных условиях, ответственность руководителей - получателей бюджетных средств в законе отсутствует.

В свете усиления борьбы с коррупцией и ростом правонарушений в бюджетной сфере все более актуальным становится именно вопрос эффективности управления государственными и муниципальными финансами.

Таким образом, по моему мнению, для эффективности осуществления мероприятий по предотвращению или сокращению данного вида нарушений в будущем, органам муниципального финансового контроля необходимо предоставить право привлекать к ответственности нарушителей бюджетной дисциплины путем составления протоколов. Данная мера, будет направлена на оперативное устранение нарушений, на профилактику нарушений в дальнейшем и поднимет результативность и эффективность нашей работы.

При этом вопрос непосредственного привлечения к административной ответственности может быть отнесен к ведению правоохранительных органов.

Кроме того, чтобы избежать субъективизма в данном вопросе, законодатель уполномочен установить критерии оценки эффективности использования бюджетных средств и муниципальной собственности. Например, такими критериями может явиться: просрочка арендных платежей за аренду муниципального имущества в течение двух платежных периодов; просрочка уплаты в бюджет части прибыли от муниципальных унитарных предприятий в течение двух платежных периодов и т.п.

 При этом указанные критерии эффективности использования бюджетных средств и муниципальной собственности позволят добиться результативности и социально-экономической эффективности бюджетных расходов, а также стать основанием для прекращения финансирования неэффективных мероприятий.

Заключение

С момента создания контрольно-счетных органов в муниципальных образованиях и до настоящего времени система муниципального финансового контроля претерпела существенные изменения.

В связи с проводимой в стране бюджетной реформой функции контрольно-счетных органов расширились, а роль данных органов в управлении социально-экономическим развитием муниципальных  образований значительно возросла.

         Помимо осуществления контроля за соблюдением финансовой дисциплины, целевым использованием бюджетных средств, контрольно-счетные органы муниципальных образований осуществляют оценку эффективности использования средств местного бюджета. Ведь предупреждение и профилактика именно неэффективного расходования бюджетных средств может дать большой экономический эффект.

И, конечно же, существенна роль контрольно-счетных органов выражается в предупреждении, выявлении и пресечении коррупционных правонарушений. Поступательное социально-экономическое развитие муниципальных образований невозможно без избавления от коррупции, без повышения доверия общества к институтам государственной и муниципальной власти.

Вследствие чего, важной функцией контрольно-счетных органов является обеспечение общества достоверной информацией о деятельности органов власти, об эффективности использования бюджетных средств на решение вопросов местного значения.

Вместе с тем, накопленный в последние годы опыт в работе контрольно-счетных органов показывает наличие существенных недостатков влияющих на реализацию Контрольно-счетными органами муниципальных образований возложенных на них полномочий.

Так отсутствие единой методики проведения контрольных мероприятий приводит к отсутствию единого подхода и понимания проблемы, стоящей перед муниципальными образованиями.

Кроме того, ограничение полномочий контрольно-счётных органов муниципальных образований в мерах воздействия на нарушителей финансовой дисциплины также отрицательно сказывается на реализации результатов работы.

Таким образом, с учётом решения указанных выше проблем роль контрольно-счётных органов в повышении эффективности расходов бюджета очевидно станет более весомой и ощутимой. Развитие общества и экономики требует осуществления серьёзного муниципального финансового контроля за использованием общественных денежных ресурсов.

При этом, основную роль в повышении эффективности расходов местных бюджетов играют именно контрольно-счётные органы муниципалитетов, являясь ключевым элементом механизма социально-экономического развития муниципальных образований.